La sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005: la Comunidad es competente para exigir que los Estados miembros impongan sanciones penales*
Luis González Vaqué**
1. Introducción
En abril de 2003, la Comisión impugnó la Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho penal(1), por estimar que la base jurídica elegida resultaba equivocada y que era posible adoptar una normativa armonizadora al respecto en el marco del Tratado CE(2), pero no al amparo del título VI del Tratado UE(3).
Como subrayó el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer en sus Conclusiones relativas al correspondiente procedimiento, se trataba de «… una cuestión de profundo calado, que atañe a las atribuciones de la Comunidad, pues, asumido que la tutela del entorno natural en la Unión Europea requiere una acción concertada mediante la criminalización(4) de las infracciones más graves, hay que dilucidar si la aprobación de las imprescindibles normas coordinadoras se enmarca en el tercer pilar, incumbiendo al Consejo, en virtud del artículo 34 UE, apartado 1, letra b), en relación con el artículo 31 UE, apartado 1, letra e), o en el primero, por constituir una tarea comunitaria, a tenor del artículo 175 CE»(5).
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) se pronunció sobre el citado recurso de anulación, interpuesto en virtud del artículo 35 UE, al dictar, el 13 de septiembre de 2005, la sentencia “Comisión/Consejo”(6). En virtud de dicho fallo, que será objeto del presente estudio, el TJCE anuló la Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo resolviendo definitivamente un conflicto interinstitucional de gran trascendencia(7). Además, la sentencia en cuestión constituye un precedente jurisprudencial cuyo impacto, sin duda alguna, será notable no sólo en el ámbito de la protección medioambiental, sino también en relación con la posibilidad de exigir que los Estados miembros impongan sanciones penales (es decir, de Derecho penal) en caso de infracción de normativas comunitarias referentes a otras políticas o de las disposiciones nacionales que las transponen.
2. Una situación insólita: dos textos legislativos con idéntico objeto
La Decisión marco 2003/80/JAI(8) fue adoptada por el Consejo el 27 de enero de 2003 como resultado de una desafortunada propuesta de Dinamarca(9). Dicha iniciativa entró muy pronto en conflicto con la “Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección del medio ambiente por medio del Derecho penal”(10) adoptada por la Comisión basándose en el artículo 174 CE.
La Comisión presentó esa Propuesta de Directiva porque consideraba que la materia a la que se referían los dos instrumentos jurídicos en conflicto debía ser regulada por el Derecho comunitario. En este sentido, en el segundo capítulo de la “Exposición de motivos” de la citada Propuesta se subraya que ello resulta especialmente pertinente «en cuanto a la definición de las actividades contaminantes que serán objeto de sanciones penales y también a la obligación general de los Estados miembros de prever dichas sanciones».
Concretamente, la ratio del conflicto interinstitucional resuelto ahora gracias a la sentencia objeto de nuestro estudio era la divergencia de opiniones sobre la base jurídica de una normativa que impusiera a los Estados miembros prever sanciones penales en sus ordenamientos jurídicos: ¿la normativa en cuestión debía adoptarse en el ámbito del primer pilar (como prevé la Propuesta de Directiva(11)) o en el del tercer pilar (en el que se basaba la Decisión marco 2003/80/JAI)(12)? (13).
3. La jurisprudencia del TJCE relativa a la potestad sancionadora de la Comunidad
Cuando se planteó el conflicto interinstitucional entre la Comisión y el Consejo, el TJCE no se había pronunciado específicamente sobre la competencia penal de la Comunidad(14). Sin embargo, la jurisprudencia consagrada en diversas sentencias relativas al artículo 10 CE permitía ya deducir que el TJCE se mostraba favorable a que los Estados miembros adoptaran sanciones efectivas, disuasorias y proporcionadas para hacer cumplir el Derecho comunitario(15), incluyendo las de naturaleza penal.
En este contexto, cabe referirse, por ejemplo, a la sentencia “Amsterdam Bulb”(16), en cuyo fundamento jurídico n° 33 se afirma que, en ausencia de una previsión expresa en el Ordenamiento jurídico comunitario para castigar su incumplimiento por los particulares, las legislaciones nacionales pueden disponer las sanciones que estimen apropiadas. Como subrayó en sus Conclusiones el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer, «este aserto se funda en el deber de los Estados de asegurar, a tenor del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), el respeto de sus compromisos europeos»(17).
Según Ruiz-Jarabo Colomer, al dictar la sentencia “Amsterdam Bulb”, el TJCE se basó en tres ideas fundamentales:
«1) corresponde al Derecho comunitario el diseño sancionatorio que proteja su eficacia;
2) en su ausencia, los Estados miembros despliegan los medios de esa naturaleza que estimen procedentes; [y]
3) quedando a su elección las modalidades que entiendan más apropiadas, aunque las divergencias sean inherentes al sistema.»(18)
Sin citarla, El TJCE confirmó esta orientación jurisprudencial en la sentencia "Comisión/Grecia" de 21 de septiembre de 1989(19). En concreto, en su fundamento jurídico n° 23 declaró inequívocamente que «... cuando una normativa comunitaria no contenga disposición específica alguna que prevea una sanción en caso de infracción o cuando remita en este aspecto a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, el artículo [10 CE] exige de los Estados miembros la adopción de todas las medidas apropiadas para asegurar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario». En dicho fallo el TJCE subrayó que correspondía a los Estados miembros elegir las sanciones oportunas, pero insistió en que éstos «... deben procurar, en particular, que las infracciones del Derecho comunitario sean sancionadas en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicables a las infracciones del Derecho nacional cuando tengan una índole y una importancia similares y que, en todo caso, confieran un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio(20) a la sanción»(21).
Como subrayó el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer al comentar en sus Conclusiones la jurisprudencia consagrada en la sentencia “Comisión/Grecia” de 21 de septiembre de 1989, en ese fallo el TJCE no sólo confirmó la orientación del fundamento jurídico n° 32 de la sentencia “Amsterdam Bulb”, sino que añadió «... dos requisitos para la legitimidad de las medidas disciplinarias nacionales en defensa del orden comunitario: 1) que las infracciones se sancionen en condiciones de fondo y de procedimiento análogas a las de las contravenciones al derecho interno de índole e importancia similares; y 2) que confieran un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio al castigo...»(22).
Cabe recordar igualmente que la sentencia “Hansen”(23) reiteró esta jurisprudencia, así como que, en el Auto del TJCE de 13 de julio de 1990, recaído en el ámbito del asunto “Zwartveld y otros”(24), se atribuyó a la sentencia “Comisión/Grecia” de 21 de septiembre de 1989 una afirmación que, según Ruiz-Jarabo Colomer «… no aparece en su letra, pero que flota en su espíritu y en el del pronunciamiento Amsterdam Bulb: los Estados pueden y deben garantizar el respeto del Tratado, recurriendo, cuando proceda, a las sanciones penales (apartado 17)»(25).
El TJCE confirmó la vigencia de esta orientación jurisprudencial en la sentencia “Nunes y de Matos”(26), en cuyo ámbito decidió que:
«Procede […] responder a la segunda cuestión que el artículo [10 CE] obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas efectivas para sancionar unas conductas que afecten a los intereses financieros de la Comunidad. Tales medidas pueden incluir sanciones penales(27), incluso cuando la normativa comunitaria únicamente prevé una sanción de naturaleza civil. La sanción prevista debe ser análoga a la aplicable en el caso de infracción de las disposiciones del Derecho nacional de naturaleza e importancia similares y debe ser efectiva, proporcionada y disuasiva.»(28).
Esta jurisprudencia resulta especialmente interesante porque el TJCE confirmó «… que las intervenciones auspiciadas por el artículo 10 CE incluyen las reacciones de índole penal, precisando que:
– si el Derecho comunitario no incorpora medidas para asegurar el cumplimiento de sus normas, los Estados quedan obligados a preverlas; si las incorpora, los Estados miembros asumen un papel complementario orientado a reforzar la protección de esas normas; [y que]
– la elección de la clase de sanción compete a las autoridades nacionales, aunque ha de ser comparable a la de las vulneraciones del Derecho interno de naturaleza e importancia similares, además de revelarse práctica, adecuada y desalentadora»(29).
Por otro lado, en la sentencia “Comisión/Francia” de 1 de febrero de 2001(30), el TJCE insistió en que el Estado miembro que no impone las sanciones oportunas, incluyendo las penales, en los supuestos de contravención del Derecho comunitario, infringe, a su vez, dicho Derecho. En efecto, el TJCE falló que Francia « [había] incumplido las obligaciones que le incumben en virtud [de diversos Reglamentos comunitarios sobre la pesca] al no haber iniciado acciones penales o administrativas contra el capitán o cualquier otra persona responsable de las actividades de pesca llevadas a cabo después de las prohibiciones de pesca, por lo que respecta a las campañas de 1988 y 1990»(31).
4. Las Concusiones del Abogado General(32)
4.1 La delimitación del debate
Aunque ya hemos citado algunos de los comentarios que figuran en las Conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer, nos parece oportuno mencionar otros aspectos de las mismas que facilitan la comprensión del complejo conflicto interinstitucional que nos interesa.
En este sentido, vale la pena subrayar que, en dichas Conclusiones, Ruiz-Jarabo Colomer, después de insistir en que la controversia se centraba en los artículos del 1 al 7 de la Decisión marco 2003/80/JAI(33), quedando al margen los artículos del 8 al 12, puntualizó que no se discutía la competencia del Consejo para adoptarlos, sino su deber de abstenerse en virtud de la primacía del Derecho comunitario, proclamada en el artículo 47 UE.
Por lo tanto, puesto que la cuestión central del debate era la de si los Tratados habilitan a la Comunidad para imponer a los Estados miembros una respuesta penal frente a ciertos atentados contra el medio ambiente, la discusión, según Ruiz-Jarabo Colomer, se desplazaba del tercer al primer pilar, para centrarse en analizar si existía algún título jurídico que permitiera a la Comunidad intervenir en la materia, neutralizando las competencias de la Unión.
4.2 La reacción penal frente a los atentados graves contra el medio ambiente
Como subrayó el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer en el punto 72 de sus Conclusiones, «los Estados se sirven de los códigos penales como última ratio para defenderse de los ataques a los valores en los que se sustenta la convivencia, habiendo recurrido en los últimos tiempos a criminalizar(34) algunos comportamientos que degradan el entorno natural».
En efecto, si se pretende alcanzar un alto nivel de protección y mejorar la calidad de la vida (artículo 2 CE), parece lógico pensar que el Derecho comunitario, a través de las competencias atribuidas a las Instituciones para alcanzar dichos fines, ha de valerse en algunos casos de la sanción penal como la única respuesta efectiva, proporcionada y disuasoria(35). Aunque es cierto que, a menudo, las reacciones administrativas resultan suficientes, las sanciones de ese tipo no aseguran una tutela conveniente en todos los casos en los que se producen daños graves. Según Ruiz-Jarabo Colomer, «la pena entraña, en cambio, una presión adicional susceptible de incitar en buen número de ocasiones al respeto de los requisitos y a la proliferación de las prohibiciones legales en el ejercicio de actividades de intensa peligrosidad para el medio»(36). No cabe olvidar tampoco la dimensión ética del castigo criminal: cuando se castiga penalmente una conducta, es porque se la considera acreedora de una represión significativa y ejemplar por transgredir los fundamentos del sistema jurídico(37).
En este contexto, teniendo en cuenta la jurisprudencia que reconoce a la Comunidad una potestad sancionadora, con capacidad de armonización de las normativas nacionales, así como el proceso constante de asunción de competencias comunitarias en la tutela del entorno físico, el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer llegó a la conclusión de que «hay razones suficientes para reconocer a la Comunidad la facultad de exigir a los Estados miembros una respuesta penal(38) frente a determinados comportamientos nocivos para el planeta»(39).
En relación con el argumento del Consejo que se basaba en el rechazo de tal planteamiento por considerar que menoscababa la soberanía de los Estados, Ruiz-Jarabo Colomer recordó que, como avanzó el TJCE en la sentencia “Van Gend & Loos”(40), la Comunidad constituye un nuevo Ordenamiento jurídico, a favor del cual los Estados miembros han limitado sus poderes. Por lo tanto, la tesis soberanista no añade nada nuevo al debate, ni siquiera en el ámbito penal. Buena prueba de ello es que el Derecho comunitario ha despenalizado numerosas acciones tipificadas en los códigos nacionales, sin que esta intromisión haya alarmado a nadie.
En relación con el tercer pilar, Ruiz-Jarabo Colomer señaló que éste prevé una asistencia operativa de los servicios policiales y judiciales para combatir de manera más efectiva la delincuencia. Añadió que, «… del mismo modo que la Comunidad carece de una competencia general en materia penal, adolece también de una capacidad natural del tercer pilar, que, como una fuerza gravitatoria, atraiga todas las cuestiones de esa índole que se susciten en la Unión»(41) y concluyó: «el desenlace de la trama ha de ir por otros derroteros en la línea insinuada por la jurisprudencia al construir la potestad sancionadora en defensa del ordenamiento jurídico comunitario»(42).
Tras rechazar los argumentos alegados por el Consejo, el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer se refirió a las ventajas de la armonización, cuyo objetivo es facilitar una reacción sancionadora eficaz, proporcionada y disuasoria frente a las infracciones graves de la política comunitaria medioambiental. Resulta evidente que la represión penal cumple dichas condiciones(43), «por lo que la Comunidad, para garantizar su actividad en este sector, puede constreñir a los Estados miembros a que así lo hagan, pero, en mi opinión, no se encuentra habilitada para ir más allá(44) »(45). Esta afirmación se sustenta, según Ruiz-Jarabo Colomer, en los fundamentos de la jurisprudencia que reconoce esa atribución, teniendo en cuenta el carácter de las competencias comunitarias relativas al medio ambiente.
4.3 Sobre la efectividad del Derecho comunitario
El Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer subrayó que «la potestad sancionadora civil, administrativa o penal ha de calificarse de competencia instrumental, al servicio de la efectividad del Derecho comunitario»(46), y declaró que, en su opinión, el Derecho penal ofrece la única solución efectiva, proporcionada y disuasoria frente a las conductas que, como las descritas en el artículo 2 de la Decisión marco 2003/80/JAI, perturban gravemente el medio ambiente. Ruiz-Jarabo Colomer reconoció, de todos modos, que «… una vez encuadrados en el marco criminal, la precisión de la amonestación sólo puede hacerse en el ordenamiento jurídico nacional, que cuenta con los parámetros imprescindibles para la tarea, puesto que la Comunidad carece, en el momento actual, de los elementos de juicio necesarios para apreciar el mejor modo de defender los valores medioambientales en cada Estado miembro, basculando entre una privación de libertad, otra restricción de derechos o una carga pecuniaria»(47).
En definitiva, «este esquema asigna a la Comunidad la facultad de definir con exactitud el bien jurídico protegido y la índole del reproche, asumiendo los Estados miembros la elaboración de la norma sancionadora, bien individualmente, bien de forma coordinada a través de la cooperación intergubernamental regulada en el tercer pilar del Tratado UE»(48).
4.4 Sobre las disposiciones de la Decisión marco 2003/80/JAI impugnadas
El resultado del análisis del contenido de los artículos del 1 al 7 de la Decisión marco 2003/80/JAI por parte del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer puede resumirse del siguiente tenor: «… en la medida en la que la elección de la respuesta penal frente a los atentados graves contra el medio ambiente compete a la Comunidad, el Consejo de la Unión no tiene atribuciones para aprobar los artículos 1 a 4; 5, apartado 1 –salvo la referencia a las penas privativas de libertad y a la extradición–; 6 y 7, primer párrafo, de la Decisión marco [2003/80/JAI]»(49).
Por esta razón Ruiz-Jarabo Colomer sugirió al TJCE que:
«1) Estime el recurso de anulación interpuesto por la Comisión de las Comunidades Europeas contra la Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a través del derecho penal, anulándola con el alcance que se infiere del anterior punto 97 [de sus propias Conclusiones].
2) Condene al Consejo de la Unión Europea al pago de las costas de este proceso, y declare que los coadyuvantes deben hacer frente a las suyas propias.»
5. La sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005
5.1 Alegaciones de las partes
Brevitatis causa, no nos extenderemos en el análisis de las alegaciones del Consejo y de los países que lo apoyaron(50).
Bastará recordar que, básicamente, el Consejo y los Estados miembros que intervinieron en el litigio, salvo los Países Bajos, alegaron que la Comunidad carecía de competencia para obligar a los Estados miembros a sancionar penalmente las conductas contempladas en la Decisión marco 2003/80/JAI(51). En opinión del Consejo, esta interpretación se veía reforzada por el hecho de que el Tratado UE consagra un título específico a la cooperación judicial en materia penal [véanse los artículos 29 UE, 30 UE y 31(e) UE], en el que se otorga expresamente a la Unión Europea una competencia en materia penal, en especial por lo que atañe a la determinación de los elementos constitutivos de infracciones y de las sanciones aplicables.
En relación con la jurisprudencia aplicable, el Consejo alegó que el TJCE nunca había obligado a los Estados miembros a adoptar sanciones penales. Además, según el Consejo, cada vez que la Comisión ha propuesto al Consejo la adopción de un acto comunitario con incidencias en materia penal, esta última Institución separó la parte penal de tal acto para remitirlo a una Decisión marco(52).
Cabe subrayar en este contexto que los Países Bajos apoyaron las pretensiones del Consejo, pero defendieron una postura un poco más matizada que la adoptada por éste. Como se resume en el fundamento jurídico n° 37 de la sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005, dicho Estado miembro entendía «… que la Comunidad, en el ejercicio de las competencias que el Tratado CE le confiere, puede obligar a los Estados miembros a prever la posibilidad de sancionar penalmente determinadas conductas a nivel nacional, a condición de que la sanción esté indisociablemente vinculada a la normativa comunitaria material y que pueda demostrarse efectivamente que tal política represiva resulta necesaria para alcanzar los objetivos del referido Tratado en el ámbito de que se trate(53) ».
Por lo que se refiere a las alegaciones de la Comisión, recordaremos que ésta impugnó la elección por el Consejo del artículo 34 UE, en relación con los artículos 29 UE y 31(e) UE como base jurídica de los artículos del 1 al 7 de la Decisión marco 2003/80/JAI. En este sentido, la Comisión estimaba que la finalidad y el contenido de dicha Decisión marco correspondían a la competencia de la Comunidad en materia de medio ambiente, tal como se enuncia en los artículos 3 CE, 174 CE, 175 CE y 176 CE(54).
Sin reivindicar una competencia general en materia penal para el legislador comunitario, la Comisión consideraba que éste es competente, con arreglo al artículo 175 CE, para obligar a los Estados miembros a prever sanciones penales para el supuesto de que se infrinja la normativa comunitaria en materia de protección medioambiental cuando entiende que ello constituye un medio necesario para garantizar la efectividad de tal normativa. Según la Comisión, la armonización de las legislaciones penales nacionales, especialmente por lo que se refiere a los elementos constitutivos de infracciones contra el medio ambiente sancionables penalmente, se concibe como un instrumento al servicio de la política comunitaria en cuestión.
Además, la Comisión solicitó que, en cualquier caso, se anulara parcialmente la Decisión marco 2003/80/JAI, dado que sus artículos 5.2, 6 y 7 dejaban a los Estados miembros la libertad de prever también sanciones que no fueran penales e incluso les permitía elegir entre sanciones penales y otras sanciones, lo que indiscutiblemente es competencia de la Comunidad.
5.2 Apreciación del TJCE: fallo
Cabe subrayar en primer lugar que, tras recordar que, con arreglo al artículo 47 UE, ninguna disposición del Tratado UE puede afectar a las del Tratado CE(55), el TJCE confirmó que le correspondía velar por que los actos que, según el Consejo, están comprendidos en el ámbito de aplicación del título VI del Tratado UE, no invadan las competencias que las disposiciones del Tratado CE atribuyen a la Comunidad(56).
Por consiguiente, el TJCE estimó que debía verificar si los artículos del 1 al 7 de la Decisión marco 2003/80/JAI afectaban a la competencia otorgada a la Comunidad con arreglo al artículo 175 CE, ya que, según había alegado la Comisión, tales artículos hubieran podido haber sido adoptados sobre la base de dicha disposición. A este respecto, el TJCE destacó que la protección del medio ambiente constituye uno de los objetivos esenciales de la Comunidad(57), subrayando acto seguido que el artículo 2 CE enuncia que la Comunidad tiene por misión promover un «alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente». Además, en virtud del artículo 6 CE, «las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad», disposición que consagra el carácter transversal y fundamental de ese objetivo(58).
En este contexto, los artículos 174 CE, 175 CE y 176 CE constituyen, en principio, el marco en el que debe desarrollarse la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente. Refiriéndose concretamente al artículo 174.1 CE, que enumera los objetivos de la política medioambiental de la Comunidad, así como al artículo 175 CE, que define los procedimientos que deben seguirse para alcanzar tales objetivos, el TJCE recordó que la competencia de la Comunidad se ejerce, por regla general, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 251 CE, previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Sin embargo, precisó también que, por lo que se refiere a algunos ámbitos mencionados en el artículo 175.2 CE, el Consejo puede decidir por sí solo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento y a los dos órganos antes mencionados(59). Además, el TJCE confirmó que, según una reiterada jurisprudencia, «la elección de la base jurídica de un acto comunitario debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto»(60).
Por lo que se refiere a la finalidad de la Decisión impugnada, el TJCE declaró que tanto de su título como de sus tres primeros considerandos se desprendía que perseguía un objetivo de protección del medio ambiente. Concretamente, el Consejo, preocupado «por el aumento de las infracciones contra el medio ambiente y por sus efectos, que se extienden cada vez más a menudo más allá de las fronteras de los Estados en los que se cometen dichas infracciones»(61) y tras haber comprobado que tales infracciones suponen «una amenaza al medio ambiente»(62) y «un problema común de los Estados miembros», consideró necesario «dar una respuesta contundente»(63) y «de modo concertado para proteger el medio ambiente a través del derecho penal»(64).
Por lo que atañe al contenido de dicha Decisión, el TJCE observó que ésta recogía en su artículo 2 una lista de conductas particularmente lesivas para el medio ambiente que los Estados miembros debían sancionar penalmente(65). Aunque admitió que sus artículos del 2 al 7 comportan una armonización parcial de la legislación penal de los Estados miembros, especialmente por lo que se refiere a los elementos constitutivos de diferentes infracciones penales contra el medio ambiente y que, «en principio, la Comunidad no es competente en materia de Derecho penal ni en materia de Derecho procesal penal»(66), el TJCE declaró:
«Sin embargo, esta constatación no es óbice para que el legislador comunitario adopte medidas relacionadas con el Derecho penal de los Estados miembros y que estime necesarias para garantizar la plena efectividad de las normas que dicte en materia de protección medioambiental, cuando la aplicación por las autoridades nacionales competentes de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias constituye una medida indispensable para combatir los graves atentados contra el medio ambiente»(67).
Además, el TJCE añadió que, en el caso de autos, si bien era cierto que los artículos del 1 al 7 de la Decisión marco 2003/80/JAI regulaban la incriminación de determinadas conductas particularmente graves contra el medio ambiente, no podía olvidarse que dejaban a los Estados miembros la elección de las sanciones penales aplicables, las cuales, sin embargo, debían ser efectivas, proporcionadas y disuasorias, con arreglo al artículo 5.1 de la referida Decisión.
En este sentido, después de subrayar que el Consejo no negaba que entre las conductas enumeradas en el artículo 2 de la Decisión marco en cuestión figuraban infracciones de numerosos actos comunitarios que aparecían relacionados en el anexo de la Propuesta de Directiva sobre el mismo tema [véase el documento COM(2001) 139 final citado en la nota 10](68), el TJCE concluyó que «... tanto por su finalidad como por su contenido, los artículos 1 a 7 de la Decisión marco tienen como objetivo principal la protección del medio ambiente y podrían haber sido adoptados válidamente sobre la base del artículo 175 CE»(69).
Según el TJCE, el hecho de que los artículos 135 CE y 280.4 CE reserven a los Estados miembros la aplicación de la legislación penal nacional y la administración de justicia en los ámbitos de la cooperación aduanera y de la lucha contra los perjuicios causados a los intereses financieros de la Comunidad, respectivamente, no permitía poner en duda su conclusión. En efecto, de esas disposiciones no puede deducirse que, en el ámbito de la aplicación de la política medioambiental, deba excluirse toda armonización penal, por más que sea tan limitada como la que resulta de la Decisión marco 2003/80/JAI, incluso cuando tal armonización sea necesaria para garantizar la efectividad del Derecho comunitario.
En estas circunstancias, teniendo en cuenta que la citada Decisión marco infringía en su conjunto, debido a su indivisibilidad, el artículo 47 UE, puesto que invadía las competencias que el artículo 175 CE atribuye a la Comunidad, el TJCE estimó que «... no procede examinar la alegación de la Comisión de que, en cualquier caso, debería anularse parcialmente la Decisión marco en la medida en que sus artículos 5, apartado 2, 6 y 7 dejan a los Estados miembros la libertad de prever igualmente sanciones que no sean penales, incluso de elegir entre sanciones penales y de otro tipo…»(70).
Por todas estas razones, el TJCE decidió(71):
«1) Anular la Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho penal.
2) Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.
3) El Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Irlanda, el Reino de los Países Bajos, la República Portuguesa, la República de Finlandia, el Reino de Suecia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Parlamento Europeo cargarán con sus propias costas.»
6. Conclusión
Poco cabe añadir a una sentencia que, pese a su concisión, contiene todos los elementos que justifican la anulación de la Decisión marco 2003/80/JAI(72).
Nos parece oportuno subrayar que compartimos las dudas del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer sobre la competencia del Consejo basada en el Tratado UE, ya que el artículo 29 UE, al permitir a la Unión aproximar los derechos penales de los Estados miembros, se remite al artículo 31(e), que alude a las reglas mínimas relativas a los elementos constitutivos de los delitos y a las penas en los ámbitos de la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico ilícito de drogas(73). Un tema polémico cuyo debate puede demorarse...
En todo caso, resulta obligado destacar que, en estos tiempos de europesimismo generalizado, la sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005 desmiente la aplicabilidad de las tesis soberanistas que algunas autoridades nacionales parecen querer imponer a cualquier precio... En este sentido, el fallo objeto de nuestro estudio constituye una buena noticia, especialmente porque no cuestiona el equilibrio interinstitucional, sino que, si se nos permite la redundancia, lo reequilibra(74).
Notas:
* Versión revisada y puesta al día por el autor del artículo publicado en: Gaceta Jurídica de la UE, n° 239, 2005, 47-57.
** Consejero, Dirección General de Mercado Interior y Servicios, Comisión Europea, Bruselas (dirección electrónica: luis-gonzalez.vaque@cec.eu.int ). Las opiniones expresadas en el presente estudio son de la exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Institución en la que presta sus servicios. Se agradece a Catherine Benoit, Margreet Doorlag, Marie-Anne Pauwels, Ricardo Sánchez Sierra y Catherine Stassin, de la Biblioteca Central de la Comisión, su colaboración en la selección y localización de las referencias bibliográficas citadas.
(1) Decisión marco del Consejo, de 27 de enero de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho penal (DO n° L 29 de 5 de febrero de 2003, pág. 55). Véanse, sobre esta Decisión: Comte, “Criminal Environmental Law and Community Competence”, European Environmental Law Review, vol. 12, n° 5, 2003, 148-149; Jésus-Gimeno, “The Challenge of Environmental Crime”, ERA-Forum - scripta iuris europaei, n° 2, 2004, 248-251; Robert, “La décision-cadre du 27 janvier 2003 prise par le Conseil de l'UE pour la protection de l'environnement par le droit pénal”, Revue des affaires européennes, n° 4, 2003-2004, 519-529; y Szönyi Dandachi, “La Convention sur la protection de l'environnement par le droit pénal”, Revue juridique de l'environnement, n° 3, 2003, pág. 288.
(2) Véase el punto 1 de las Conclusiones presentadas en audiencia pública por el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer el 26 de mayo de 2005 en el marco del asunto C-176/03 (sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005).
(3) DO n° C 325 de 24 diciembre 2002, pág. 5 (la versión consolidada del Tratado UE puede consultarse en la siguiente página de Internet: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/es/treaties/dat/12002M/htm/C_2002325ES.000501.html ).
(4) La cursiva es nuestra.
(5) Véase el punto 2 de las Conclusiones citadas en la nota 2.
(6) Asunto C-176/03, pendiente de publicación.
(7) Véanse: Blanco Cordero, “El Derecho penal y el primer pilar de la Unión Europea”, Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, n° 6, 2004, 15-20 (este artículo puede consultarse en la siguiente página de Internet: http://criminet.ugr.es/recpc/06/recpc06-05.pdf ); y Vogel, “The European Integrated Criminal Justice System and its Constitutional Framework, Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 12, n° 2, 2005, pág. 139.
(8) Véase la nota 1.
(9) “Iniciativa del Reino de Dinamarca con vistas a la adopción de una Decisión marco del Consejo para combatir los delitos graves contra el medio ambiente” (DO n° C 39 de 11 de febrero de 2000, pág. 4). Véase, sobre los orígenes y desarrollo de esta iniciativa: Comte, “Droit pénal de l'environnement et compétence communautaire”, Revue du droit de l'Union européenne, n° 4, 2002, 778-780.
(10) Documento COM(2001) 139 final de 13 de marzo de 2001, que puede consultarse en la siguiente página de Internet: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52001PC0139:ES:HTML . Por lo que se refiere a las vicisitudes del procedimiento de adopción de esta Propuesta, véase: Comte, obra citada en la nota anterior, 785-788 (véase también la nota 68).
(11) Cabe subrayar que el documento citado en la nota anterior no constituye el primer intento de adopción de normativas comunitarias incluyendo la exigencia de prever sanciones penales a nivel nacional: véase la nota 52 (véase también: Blanco Cordero, obra citada en la nota 7, 3-4).
(12) Véase: Thieffry, “Responsabilité environnementale des entreprises: les projets européens se précisent”, Les Petites affiches, vol. 392, n° 38, 2003, 14-15.
(13) Por lo que se refiere a la estructuración en tres pilares del Tratado UE (véase la nota 3) en relación con el conflicto interinstitucional objeto de nuestro estudio, véanse: Blanco Cordero, obra citada en la nota 7, 1-7; y Comte, obra citada en la nota 9, 777-778.
(14) Véase: Comte, obra citada en la nota 1, pág. 150.
(15) Como subrayó la Comisión en el primer capítulo de la “Exposición de motivos” del documento COM(2001) 139 final citado en la nota 10.
(16) De 2 de febrero de 1977, asunto 50/76, RJTJ pág. 137 (véanse, sobre este fallo: Capelli, “Prezzi minimi imposti su prodotti assoggettati all’Organizzazione Agricola Comunitaria (bulbi da fiore)”, Diritto comunitario e degli Scambi internazionali, n° 3, 1977, 296-297; y Wyatt, “The nature of regulation and directives: applicability and direct effect”, European Law Review, n° 2, 1997, 215-218).
(17) Véase el punto 30 de las Conclusiones citadas en la nota 2, en el que se hace referencia al fundamento jurídico n° 32 de la sentencia “Amsterdam Bulb” citada en la nota anterior.
(18) Véase el punto 32 de las Conclusiones citadas en la nota 2. Cabe añadir que, en el punto 33, se afirma que «la primera idea descansa en la conjetura de que la sanción comunitaria se impone con la fuerza propia del instrumento jurídico empleado, ya reglamento, ya directiva».
(19) Asunto 68/88, RJTJ pág. 2965 (véanse, sobre este fallo: Blanco Cordero, obra citada en la nota 7, pág. 17; y de Franceschi, “Le sanzioni nel Diritto comunitario”, Diritto comunitario e degli Scambi internazionali, n° 3, 1990, 403-411).
(20) La cursiva es nuestra.
(21) Véase el fundamento jurídico n° 24 de la sentencia "Comisión/Grecia" de 21 de septiembre de 1989 (véase la nota 19). Cabe añadir que, en el fundamento jurídico n° 25 de dicho fallo, el TJCE recordó que «en las conclusiones de ese asunto, el abogado general Tesauro había adelantado que el artículo [10] del Tratado comporta para los Estados miembros el deber de castigar adecuadamente a los autores de las violaciones del Derecho comunitario, de forma que su vigor no se debilite (punto 12, segundo párrafo)».
(22) Véase el punto 34 de las Conclusiones citadas en la nota 2, en el que se insiste en que, puesto que «…la Comunidad carece de competencias penales, ha de ceñirse a organizar castigos de naturaleza civil y administrativa».
(23) De 10 de julio de 1990, asunto C-326/88, RJTJ pág. I-2911.
(24) Asunto 2/88, RJTJ pág. I-3365 (véase, sobre este asunto: Watson, “Case 2/88 Imm., Zwartveld et al., Orders of the Court of 13 July 1990 and of 6 December 1990, not yet reported”, Common Market Law Review, vol. 28, n° 2, 1991, 428-443).
(25) Véase el punto 36 de las Conclusiones citadas en la nota 2 (véase también: Comte, obra citada en la nota 1, pág. 150).
(26) De 8 de julio de 1999, asunto C-186/98, RJTJ pág. I-4883.
(27) La cursiva es nuestra.
(28) Véase el fundamento jurídico n° 14 de la sentencia “Nunes y de Matos” citada en la nota 26 (véase también: Comte, obra citada en la nota 9, pág. 784).
(29) Véase el punto 37 de las Conclusiones citadas en la nota 2 (véase también: Comte, obra citada en la nota 1, pág. 150).
(30) Asunto C-333/99, RJTJ pág. I-1025.
(31) Véase también: Comte, obra citada en la nota 1, pág. 150.
(32) Citadas en la nota 2.
(33) Véase la nota 1.
(34) La cursiva es nuestra.
(35) Véase también el punto 72 de las Conclusiones citadas en la nota 2.
(36) Véase el punto 74 de las Conclusiones citadas en la nota 2.
(37) Ibidem.
(38) La cursiva es nuestra.
(39) Véase el punto 75 de las Conclusiones citadas en la nota 2.
(40) De 5 de febrero de 1963, asunto 26/62, RJTJ pág. 1.
(41) Véase el punto 82 de las Conclusiones citadas en la nota 2.
(42) Ibidem.
(43) Véase una opinión contraria en: Faure, “European Environmental Criminal Law: Do we really need it?”, European Environmental Law Review, vol. 13, n° 1, 2004, 18-29.
(44) La cursiva es nuestra.
(45) Véase el punto 83 de las Conclusiones citadas en la nota 2.
(46) Ibidem, punto 84.
(47) Ibidem, punto 86.
(48) Ibidem, punto 87.
(49) Ibidem, punto 97.
(50) Mediante auto del Presidente del TJCE de 29 de septiembre de 2003, se admitió la intervención de Dinamarca, Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Finlandia, Suecia y del Reino Unido en apoyo de las pretensiones del Consejo (véase el fundamento jurídico n° 16 de la sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005).
(51) Véase la nota 1.
(52) Véanse: el Reglamento (CE) n° 974/98 del Consejo, de 3 de mayo de 1998, sobre la introducción del euro (DO n° L 139 de11 de mayo de 1998, pág. 1), que tuvo que ser completado con la Decisión marco 2000/383/JAI del Consejo, de 29 de mayo de 2000, sobre el fortalecimiento de la protección, por medio de sanciones penales y de otro tipo, contra la falsificación de moneda con miras a la introducción del euro (DO n° L 140 de 14 de junio de 2000, pág. 1); y la Directiva 2002/90/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares (D O n° L 328 de 5 de diciembre de 2002, pág. 17), completada con la Decisión marco 2002/946/JAI del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares (DO n° L 328 de 5 de diciembre de 2002, pág. 1).
(53) Véase la sentencia “Alemania/Comisión de 27 de octubre de 1992, asunto C-240/90, RJTJ pág. I-5383 [cabe recordar que aunque en dicho fallo el TJCE no se pronunció sobre la competencia de la Comunidad en el ámbito penal (véase el fundamento jurídico n° 24), confirmó «... que corresponde exclusivamente al legislador comunitario determinar las soluciones más adecuadas a fin de alcanzar los objetivos de la política agrícola común...», incluyendo en su caso sanciones como las consistentes en exclusiones para reprimir las irregularidades cometidas por los agentes económicos (fundamento jurídico n° 20)].
(54) Véase un detallado análisis de los argumentos de la Comisión en: Comte, obra citada en la nota 1, 152-156.
(55) Véase el fundamento jurídico n° 38 de la sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005, en el que el TJCE indicó también que «esta misma exigencia figura igualmente en el párrafo primero del artículo 29 UE... ».
(56) Véase el fundamento jurídico n° 16 de la sentencia “Comisión/Consejo” de 12 de mayo de 1998, asunto C-170/96, RJTJ pág. I-2763 (véanse, sobre este fallo: Novi, “La competenza della Corte di giustizia in materia di atti contemplati dal titolo VI del trattato UE”, Diritto comunitario e degli Scambi internazionali, n° 3, 1998, 399-415; y Simon, “Conflit de base juridique entre les compétences communautaires et le troisième pilier”, Europe, n° 220, 1998, 6-7).
(57) Véanse los siguientes fundamentos jurídicos: n° 13 de la sentencia “ADBHU” de 7 de febrero de 1985, asunto 240/83, RJTJ pág. 531; n° 8 de la sentencia “Comisión/Dinamarca” de 20 de septiembre de 1988, asunto 302/86, RJTJ pág. 4607; y n° 32 de la sentencia “Outokumpu” de 2 de abril de 1998, asunto C-213/96, RJTJ pág. I-1777.
(58) Véase el fundamento jurídico n° 42 de la sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005.
(59) Véase el fundamento jurídico n° 43 de la sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005. En el fundamento jurídico n° 44 el TJCE se refirió a su propia jurisprudencia relativa a que todas las medidas contempladas en los tres guiones del artículo 175.2(1) CE suponen una intervención de las Instituciones comunitarias en ámbitos como la política fiscal, la política energética o la política de ordenación del territorio, en los que, al margen de la política comunitaria sobre el medio ambiente, o bien la Comunidad carece de competencias legislativas, o bien el Consejo ha de decidir por unanimidad (véase el fundamento jurídico n° 54 de la sentencia “España/Consejo” de 30 de enero de 2001, asunto C-36/98, RJTJ pág. I-779).
(60) Véase el fundamento jurídico n° 45 de la sentencia “Comisión/Consejo”, de 13 de septiembre de 2005, en el que se hace referencia a los siguientes fundamentos jurídicos: n° 10 de la sentencia “Dióxido de titanio” de 11 de junio de 1991, asunto C-00/89, RJTJ pág. I‑2867; y n° 30 de la sentencia “Huber” de 19 de septiembre de 2002, asunto C‑336/00, RJTJ pág. I‑7699.
(61) Véase el primer considerando de la Decisión marco 2003/80/JAI (véase la nota 1).
(62) Ibidem, segundo considerando.
(63) Ibidem.
(64) Véase el tercer considerando de la Decisión marco 2003/80/JAI. Cabe recordar que en el proyecto de Decisión marco (la iniciativa danesa citada en la nota 9) figuraban los siguientes considerandos que no se encuentran en la versión final: «Los delitos graves contra el medio ambiente han de combatirse mediante investigaciones y procedimientos judiciales eficaces en los Estados miembros y mediante una cooperación eficaz a nivel policial, penal y administrativo entre éstos»; y «Los intercambios de información entre Estados miembros sobre los delitos graves contra el medio ambiente deben intensificarse». Por el contrario, se incluyeron en dicha versión dos nuevos considerandos: «(8) Estas infracciones pueden generar la responsabilidad no sólo de las personas físicas sino también de las personas jurídicas» y «(9) Los Estados miembros deberían establecer una jurisdicción amplia en materia de delitos contra el medio ambiente de manera que se evite que las personas físicas o jurídicas puedan eludir el enjuiciamiento por el mero hecho de que el delito no se cometió en su territorio».
(65) Como, por ejemplo: el vertido, la emisión o la introducción de una cantidad de sustancias o de radiaciones ionizantes en la atmósfera, el suelo o las aguas, que causen la muerte o lesiones graves a las personas; la eliminación, el tratamiento, el almacenamiento, el transporte, la exportación o la importación ilícitos de residuos, incluidos los peligrosos, que causen o puedan causar la muerte o lesiones graves a las personas, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o de las aguas o a animales o plantas; la explotación ilícita de instalaciones en donde se realice una actividad peligrosa y que, fuera de dichas instalaciones, cause o pueda causar la muerte o lesiones graves a las personas, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o de las aguas o a animales o plantas; la fabricación, el tratamiento, el almacenamiento, la utilización, el transporte, la exportación o la importación de materiales nucleares u otras sustancias radiactivas peligrosas que causen o puedan causar la muerte o lesiones graves a las personas, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o de las aguas o a animales o plantas; o la posesión, apropiación, daño o matanza ilícitos o el comercio de especies protegidas de la fauna y flora silvestres o de partes de las mismas.
(66) Véase el fundamento jurídico n° 47 de la sentencia “Comisión/Consejo”, de 13 de septiembre de 2005, en el que se hace referencia a los siguientes fundamentos jurídicos: n° 27 de la sentencia “Casati” de 11 de noviembre de 1991, asunto 203/80, RJTJ pág. 2595; y n° 19 de la sentencia “Lemmens” de 16 de junio de 1998, asunto C-226/97, RJTJ pág. I-3711.
(67) Véase el fundamento jurídico n° 48 de la sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005.
(68) Ibidem, fundamento jurídico n° 50 [en dicho fundamento jurídico se menciona también que «... de los tres primeros considerandos de la Decisión marco resulta que el Consejo consideró que las sanciones penales eran indispensables para combatir los graves atentados contra el medio ambiente» (la cursiva es nuestra)]. Cabe subrayar que, en el quinto considerando de la Decisión marco 2003/80/JAI, se reconoce que se incorporaron a ella «... algunas de las disposiciones de fondo incluidas en la propuesta de Directiva, en particular las que definen lo que deben hacer los Estados miembros para tipificar estas conductas como delitos en su Derecho nacional». Por lo que se refiere a su apreciación de la citada Propuesta, el Consejo (en el séptimo considerando de la Decisión marco) afirmó que, tras su estudio «... llegó a la conclusión de que no se p[odía] alcanzar la mayoría necesaria para su adopción debido a que la mayoría consideraba que [dicha] propuesta superaba las competencias que el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea otorga a la Comunidad y que los objetivos p[odían] alcanzarse mediante la adopción de una Decisión marco basada en el título VI del Tratado de la Unión Europea». El Consejo consideró también que una «... Decisión marco basada en el artículo 34 del Tratado de la Unión Europea es un instrumento adecuado para imponer a los Estados miembros la obligación de prever sanciones penales» (ibidem).
(69) Véase el fundamento jurídico n° 51 de la sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005.
(70) Ibidem, fundamento jurídico n° 54.
(71) Sobre la sentencia “Comisión/Consejo” de 13 de septiembre de 2005, véase también: Douma y Hartmanova, “EC or EU pillar: criminal enforcement of European environmental law (Commission of the EC v. Council of the EU, judgment of the European Court of Justice of 13 September 2005, C-176/03)", European Law Reporter, n° 11, 2005, 417-419.
(72) Véase la nota 1.
(73) Véase la nota 15 de las Conclusiones citadas en la nota 2.
(74) Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las consecuencias de la sentencia del Tribunal de Justicia de 13.9.05 dictada en el asunto C-176/03 (Comisión contra Consejo) [documento COM(2005) 583 final que puede consultarse en la siguiente página de Internet: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/es/com/2005/com2005_0583es01.pdf ]
------------------------------------------© Luis González Vaqué - 2005
